界面预言家④ | 明年赤字率回归3%,化解地方隐性债务风险是重头戏

 最新资讯     |      2021-01-03

记者 樊旭

2020年,为应对新冠肺炎疫情带来的严峻考验,我国财政政策更加积极有为,赤字率首次突破3%,新增专项债额度创历年之最,此外还发行了1万亿元特别国债。这一系列政策对中国经济起到了关键的托底作用。

随着国内经济复苏,2021年财政政策也将逐步回归常态。分析师普遍预计,明年预算赤字率将从今年的3.6%以上下调至3%的常规水平。同时,和今年3.75万亿元新增专项债规模相比,明年新增专项债额度可能缩至3万亿-3.65万亿元。

根据年末召开的中央经济工作会议,明年宏观政策的总体基调是保持连续性、稳定性、可持续性。积极的财政政策要提质增效、更可持续,保持适度支出强度,增强国家重大战略任务财力保障,在促进科技创新、加快经济结构调整、调节收入分配上主动作为,抓实化解地方政府隐性债务风险工作,党政机关要坚持过紧日子。

从界面新闻采集的12位券商经济学家观点来看,赤字率下调至3%是大概率事件。

浙商证券首席经济学家李超指出,从可持续性和防风险看,赤字率3%是重要的财政红线。2021年财政政策回归常态,赤字率回调至3%的确定性很高。

广发宏观分析师吴棋滢表示,今年以前我国预算赤字率从未突破3.0%这一上限,今年“赤字率3.6%以上”这一目标可谓前所未有,力度空前且不可持续,明年回到常态水平也属预期之中。她认为,明年赤字率大概率下调至3%,也不排除下调至2.8%,与2019年持平的可能性。

但也有个别经济学家认为赤字率会继续超过3%。中泰证券首席经济学家李迅雷表示,随着经济逐渐修复,诸如扩大赤字、扩大专项债规模这种“显性”的财政政策会在2021年有所收敛,抗疫特别国债也无须再发。但是,考虑到地产政策环境偏紧、需求端恢复缓慢等问题,预计经济“填坑”结束后,下行压力仍会较大。因此,预计赤字率可能仍会高于3%。

分析师强调,即便赤字率有所下调,但不妨碍明年财政政策的总基调仍是积极的。

交通银行金融研究中心首席研究员唐建伟对界面新闻表示,一方面,2021年是“十四五”开局之年,将有大量项目进入开工建设,这需要积极的财政政策支持。

“另一方面,中央经济工作会议提出‘保持宏观杠杆率基本稳定’,(保持宏观杠杆率基本稳定的)重点在于稳住企业部门和居民部门的杠杆水平,这就需要财政加大积极力度,特别是提升中央财政支持力度,以此来稳定企业和居民杠杆。”他说。

根据中国社会科学院金融研究所所长张晓晶和国家金融与发展实验室国家资产负债表研究中心秘书长刘磊的研究,2020年前三季度,我国宏观杠杆率增幅为27.7个百分点,由上年末的245.4%上升到270.1%。分部门看,居民部门杠杆率上升了5.6个百分点,非金融企业部门杠杆率上升了12.7个百分点,政府部门杠杆率上升了6.4个百分点。

“积极财政的发力空间在哪儿?中央加杠杆仍有空间。”李迅雷指出,根据国际清算银行的统计,我国政府部门杠杆率处在全球中低水平,中央政府的杠杆率也相对偏低。截至今年三季度,中央政府杠杆率只有19.1%,而地方有25.6%(考虑隐性负债则有70%)。

此外,中信证券宏观分析师明明指出,尽管明年财政政策的力度大概率将有所放缓,但2021年为“十四五”开局之年,考虑到减税降费、惠企利民等长远规划,财政政策大幅收紧的概率也相对有限,预计仍将沿用减税降费的政策思路以提高企业生产经营的积极性。

从财政支出方向看,分析师指出,除了惠企利民仍是不变的主题外,科技创新将成为重点投向之一。

中央经济工作会议将“强化国家战略科技力量”作为明年经济工作的首要重点任务。华泰证券宏观分析师张继强表示,促进科技创新、加快经济结构调整,可能意味着财政政策将进一步完善减税降费制度,优先向高科技行业、新兴产业等倾斜,包括支持重点布局一批基础学科研究中心、支持有条件的地方建设国际和区域科技创新中心等。

此外,不少分析师对基建领域也寄予厚望。从2020年前11个月来看,一般公共预算支出大幅度偏向了“六稳六保”和卫生健康领域,对于基建的投入有所下降。

界面新闻测算发现,2018年和2019年,财政用于基建相关的城乡社区支出和交通运输支出在全部支出科目中的占比均在15%以上,而在2020年1-11月,基建相关支出的占比仅为13%。在政府发债高增的背景下,基建增速却维持在低位,今年前11个月仅较上年同期增长1.0%,显著低于市场预期。

分析师认为,随着公共支出对疫情时期相关领域的侧重逐渐淡化,2021年基建相关领域,特别是中央经济工作会议提到的“民生基础设施”、“新型基础设施”和“老旧小区改造”将获得更多财政支持。

除了预期赤字率下降外,分析师还预计,明年地方政府专项债将缩量发行。多数分析师认为,考虑到债务偿还压力,2021年新增专项债规模将从2020年的3.75万亿元降至3万亿-3.65万亿元的区间。

华西证券固定收益首席分析师樊信江指出,明年财政政策的退坡幅度不会太大,但“适度”也意味着不会有进一步增量的政府债务。“可持续性”需要重点关注,这一点央行经常提到,但财政方面提及较少,直到最近才开始涉及。

“财政通过举债进行逆周期调节的时候,既要考虑托底经济,也不能忽视过度举债对未来空间的侵蚀。因此明年专项债可能在3.65万亿左右。”他说。

明明表示,考虑到“十四五”规划建议强调要建立现代财税金融体制,健全政府债务管理制度,后续专项债闲置问题有望缓解,中性情境之下预计明年新增专项债额度为3万亿元。

12月8日,财政部政府债务研究和评估中心副主任薛虓乾在中国国债协会举办的论坛上说,到2020年末,我国地方政府债务余额将达26万亿元,债务率接近警戒区间下限。如果按今年规模继续发债,明年可能要进入警戒区间了。

根据财政部公布的数据,截止到2019年末,我国地方债余额为21.3万亿元,结合当年地方综合财力25.7万亿元(地方本级一般公共预算收入+转移支付收入+政府性基金预算收入),2019年底,地方总体债务率为82.9%。

另据2020年财政预算报告,今年地方综合财力预计为26.7万亿元。如果债务余额达到26万亿元,那么债务率将升至97%以上,十分接近财政部规定的债务率安全警戒线100%。

薛虓乾还表示,从专项债偿债资金来源看,目前存在偿债资金来源规模不足、结构单一等突出问题。在这种背景下,合理确定举债规模,落实偿债资金来源,严格防控债务风险就显得非常重要。

继12月中共中央政治局会议提及“抓好存量风险化解和增量风险防范”后,中央经济工作会议再次提出“化解地方政府隐性债务风险”。从这些表述来看,分析师认为,解决隐性债务问题被提到了更重要的位置。

张继强指出,地方政府隐性债务问题由来已久,近期发生的几起国企违约事件也反映出地方僵尸企业出清、部分地方政府财力吃紧等问题。从中央的表态看,明年可能会有更多化解地方政府隐性债务风险的举措落地,包括地方隐性债务置换等方式。

国泰君安证券首席经济学家花长春则更明确地提出,明年及未来专项债用于偿还隐性债务的可能性正在加大。

他表示,中央经济工作会议将地方债务风险定调为“化解地方政府隐性债务风险”,这与过去“切实加强地方政府债务管理”有区别。中央对地方政府债务加强管理不会改变,但关键是会如何化解“隐性债务风险”。近几年来,隐性债处置基本上是“置换”,若真化解,最有可能的路径是先显性化、再化解。如此推理,2021年或者以后,地方政府专项债有可能用于偿还隐性债。

此外,针对近年来专项债发行和管理过程中存在的普遍问题,如短期债务较多、债务期限和项目收益周期不匹配等,财政部在12月9日发布《地方政府债券发行管理办法》,对地方债发行额度和期限、信用评级和信息披露等债券管理工作进行了更加明确和细化的规定。

根据文件要求,自2021年1月1日起,地方财政部门须根据项目期限、融资成本、到期债务分布、投资者需求、债券市场状况等因素,合理确定债券期限结构。同时,地方需充分结合项目周期、债券市场需求等合理确定专项债券期限,专项债券期限应当与项目期限相匹配。